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刘杉博客

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经济学博士,中华工商时报副总编,兼任南开大学国际经济研究所教授、北京工商大学经济学院教授。

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山东新政,市县债务真的无人救助?  

2014-12-21 05:01:11|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        1219日,山东省政府官方网站公布了政府债务管理意见,明确提出省政府对市县级政府债务实行不救助原则。这是国务院颁发43号文件后,地方政府颁布的第一个债务管理办法。

这份名为《山东省人民政府关于贯彻国发〔201443号文件加强政府性债务管理的实施意见》,将“剥离融资平台公司政府融资职能”单独列出,明确“融资平台公司不再履行政府融资职能。除国家政策允许的在建项目后续融资外,融资平台公司不得新增政府债务”
    山东省的《实施意见》,不仅呼应了国务院43号文件,明确不给下级政府实行债务救助,同时进一步规范了融资渠道,避免融资平台增加政府或有债务。

政府性债务不同于政府债务,政府债务是指政府必须偿还的债务,而政府性债务不仅包括政府债务,也包括政府担保的或有债务。由于政府融资平台近年来疯狂扩张,大量商业性项目融资以政府担保方式获得,在经济周期到来后,这些商业性债务很可能成为政府不得不偿还的债务,进而加剧地方债务风险。

对于还在观望的各地政府而言,山东省做法无疑施加了压力,随后各地要出台的债务管理办法,可能都会借鉴山东省做法,剥离融资平台公司的政府融资功能。如果不剥离融资平台功能,市县政府还可能会继续钻空子,走偏路。在危机真正发生前,人们往往具有侥幸心理,而受政绩和个人利益驱动,地方政府官员难免会铤而走险。

山东省的债务管理办法具有借鉴意义,这样一来,市县政府的举债融资机制得到了真正有效规范,政府债务“只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”的要求,因为融资平台关闭,才能够真正得以落实。

第一份地方债务管理意见的实施,带来两大积极变化。

其一,提高债务管理的刚性约束。

由于地方举债归口到省政府统一发放政府债券,这样市县政府若要取得举债计划,一定会务实认真安排融资项目。而在“谁举借、谁使用、谁偿还”原则下,山东省政府要求各级政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。这些做法直接影响了市县政府的经济利益乃至个人利益,会促使同级人大认真审议政府举债规模和目的,而政府也会在偿债方面做到合理规划。

其二,抑制地方投资增长惯性。

一方面,通过省政府发债获得的资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务,不得用于经常性支出;另一方面,融资平台公司不能提供政府担保,这在两方面堵住了市县政府举债投资促增长的路子,从而使长期无法阻止的投资惯性得以慢下来。这也说明,唯有建立制度约束,才能解决政府重复进行低效投资的现实问题。

尽管山东省地方债务管理办法具有积极意义,但政府在处理存量债务方面仍有诸多困难要面对,其中对于或有债务的甄别问题就是一个重要博弈方面。审计署公布数据显示,截至20136月底,地方政府性债务总额为17.89万亿元。其中融资平台公司债务达6.97万亿。若地方政府对部分平台公司债务不认头,可能导致债券市场黑天鹅事件频发,这也会引起监管层担心。如何平衡好市场与政府利益,需要各方继续博弈。

至于对市县债务不救助的做法,虽具有积极意义,但实际上省政府依然会做好应急机制,避免市县政府财政破产,因为债务危机毕竟会影响当地稳定,甚至影响省级领导仕途。因此,“不救助”与其说是惩罚办法,不如说是起到警告作用,如若出现地方债务危机,省政府仍会采取办法相救。当然,不同的是,此番山东省做法实际储备了更加务实的处理手段,一旦遇到危机预警,省政府不会考虑动用省级财政,而是通过强制对市县政府资产进行出售来解决债务危机,即挖自己的肉,补自己的疮,让你自己心痛死。



 

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