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刘杉博客

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经济学博士,中华工商时报副总编,兼任南开大学国际经济研究所教授、北京工商大学经济学院教授。

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三中全会解读:开放比改革脚步快   

2013-11-12 05:01:39|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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不出舆论所料,中共十八届三中全会再次做出了深化改革的决定。

中共提出深化改革的目的,既是促进经济发展,同时也是维护政治稳定,这就决定改革方案必定是稳妥有序的。中共领导层认为,坚持发展仍是解决中国所有问题的关键这个重大战略判断,因而,经济体制改革是全面深化改革的重心。这样的判断决定了中国未来改革将仍然以促进经济增长为主要目的,并在经济总量增长与人民生活得到改善基础上,实现政治安全。换一个角度理解就是,改革以经济改革为主,政治改革相对慢行。

就经济体制改革而言,核心问题是如何处理好政府和市场的关系。公报表述为“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,这样的说法似乎含义不清,容易形成的直观理解是,在强调市场基本制度同时,也强调更好发挥政府作用。如此表述需要在改革细则中给出更加准确的答案,要进一步明确划分政府与市场的边界,否则易产生偏差。如果政府官员们理解为,要素配置由市场决定同时,更好发挥政府作用,就依然存在政府干预市场的可能。而更为合理的经济体制改革应该是,要实现要素定价市场化机制,通过市场合理有效配置资源,政府放弃对微观经济生活干预,政府只做好公共服务。政府的作用是解决市场失灵带来的负外部性问题,而不是在资源配置市场化基础上,继续发挥作用。

由于地方政府长期在经济发展过程中居于主导地位,已经形成利益固化,如果改革不能明确政府与市场的准确分工,则很难打掉政府那只“闲不住的手”。

政府改革还要提高其公信力,而导致政府公信力缺失的重要原因在于政府过度参与经济活动,因而在参与地方社会治理时,自己无法摆脱利益纠葛,无法平衡好公众利益。

    未来政府治理改革重点就是放权,也就是抑制政府权力,向服务型政府转变。全会提到了这一点,但如若做到这一点,仅仅依靠行政改革并不容易,需要政治改革相应配套,真正做到权力制衡,才能实现权力约束。

决议再次强调了中国的基本经济制度,即以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。强调“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础”,并再次强调两个“毫不动摇”。这样的提法并无新意,不过在民意经济整体发展环境受到破坏的当前条件下,这种表述也算是给民企老板一个定心丸,但真正要做到毫不动摇支持民营经济发展,就需要切实做到“完善产权保护制度”。目前地方政府对私有产权的保护并不到位,甚至多地出现利用公权力随意侵占有私人财产情况。如果真能如全会强调的,建立一个相对独立的司法体系,这样才可能形成有效的产权保障制度。对于坚持以公有制为主体的说法,似乎也偏于保守。实际上,公有制的含义已经发生变化。现在的国有经济虽然名义上为公有制,但由于产权并不明晰,委托代理关系模糊,国有企业存在内部人控制现象。现实情况是,混合所有制更能体现公有制经济特点。虽然股份公司由多种产权人组成,但由于其具有公众公司的特点,更具有公有制经济特点。因此,未来改革应大力发展混合所有制企业,以公众公司来深化公有制含义。

公报虽然强调建立现代公司,但没有提到具有实质意义的深化国有企业改革内容,这让市场感到一些失望,也让人觉得打破利益格局并不容易。

财政改革当是经济体制改革重要内容,其不仅涉及地方政府如何做到财力与事权匹配,也关系到切实让人民参与民主决策,约束政府权力。全会提到要“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算”。透过字面理解,未来税收立法要完善,税制改革要遵守《立法法》,而不是任政府自行其是,目前试点的房产税即存在违反相关法律的问题,要避免再次出现这种局面,必须坚持程序正义。当然,公报提出的完善立法目的是着眼改善税制、稳定税负。未来中央与地方政府的事权会得到明晰,由于没有明确提到放弃分税制,那么税制改革很可能启动增量改革,在财产税方面进行尝试,争议已久的房产税很可能在立法程序上进行推进。不过零售环节的消费税可能成为地方主体税种.“预算透明”的说法相对简单,没有明确提出实现“全口径预算”,这让预算透明化的期望值打了折扣。做不到财政预算的全面透明,就无法有效约束政府权力。

全会提到了城乡二元结构问题,强调让农民参与分享现代化成果,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这种提法将更加关注农民利益,除了建设城乡一体化经济外,更会推进农村土地所有权改革,实现同地同权。此前舆论对农村土地流转改革方案多有议论,目前确权问题应该已经明确,接下来是如何具体操作,问题关键在于,一是农民土地所有权能否得到切实保障,二是土地流转收益能否交到农民手里。目前农村缺少法制环境,集体土地在转让过程中如何不会被少数人操纵,需要做出制度保障。同时还要考虑到土地流转过程中可能出现一些社会问题,如土地集中是否导致财富分配失衡,失地农民能否确保社会安置,避免出现流民等。

会议公报提到了经济开放问题,这是改革的重要内容,也与改革相辅相成。改革促进了开放,开放奠定了改革。尽管中共强调改革,但目前社会矛盾繁杂,利益冲突叠加,改革举步维艰。由于分配制度存在缺陷,导致分配不公,并形成利益固化。在如此条件下推进改革,不仅需要勇气,也需要方法。在中国历次改革关键节点,在改革遇到阻力时,利用开放倒逼改革,就成为迫不得已方法。本次会议再次强调“以开放促改革”,实则包含两层含义,一方面要利用开放促进改革,另一方面也要迎接全球贸易制度变革带来的挑战。由于发达经济体重新检讨多边贸易体制,“去全球化”成为一种力量,由此而生的贸易保护主义和地区一体化安排也开始冲击多边贸易体制。中国提出加快自贸区建设目的,就是发展双边体制,以保持贸易竞争优势。

由于自贸区会在国内全面推广,因而这要求各地建立符合开放经济条件下的经济管理体系,反过来也会推动地方政府改革。可以理解为,早改革,就会早受益。反之,则陷入被动。从这点看,新一轮对外开放力度比舆论预想要大,这很可能形成推动经济制度改革的重要内生动力。

在开放方面,改革决议提出“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”。要做到这一点,除了促进贸易投资便利化外,也需要加快汇率制度改革和资本开放。考虑到金融开放的次序问题,若加快要素国际流动,首先就要实现利率市场化,因此可以预期金融改革会先行取得进展。

全会提出解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,更好满足人民需要。这涉及分配问题,社会保障制度等,其中公报提到建立更加公平可持续的社会保障制度。所谓公平可持续,意味着长期遭受诟病的养老和医疗“双轨制”问题会列入改革时间表,不解决“双轨制”,就无法谈公平。公报再次涉及教育和医疗体制改革,这说明这些领域改革无法得到社会认同,而要真正带给人民最直接利益,就需要真正打破教育和医疗利益格局。如何打破,能否打破,仍需观察。

三中全会强调改革,并再次举起改革旗帜,同时提出改革要进行“顶层设计”, 这具有重要政治意义。不过改革依然偏重在经济领域,并要确保国家安全,这也显示改革面临复杂局面。此轮改革背景和逻辑不同于十一届三中全会,不仅要通过改革促进发展,更要避免因改革危及政权安全。

改革比想象的要难。

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